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16. April 2013

Wie unabhängig ist die Bank of Japan?

Wie unabhängig ist die Bank of Japan?

Die Unabhängigkeit einer Notenbank wird insbesondere in Deutschland als wichtige Grundlage für eine Geldpolitik gesehen, die sich nachhaltig dem Ziel der Preisstabilität verpflichtet fühlt. „Unabhängigkeit“ heißt zunächst, dass die Notenbank bei ihren geldpolitischen Entschlüssen keinen Weisungen der staatlichen Exekutive unterliegt. In diesem Sinne ist die Unabhängigkeit der Bank of Japan noch jung, denn diese wurde erst 1998 gesetzlich verankert. Zuvor war die Bank dem Finanzministerium nachgeordnet und an dessen Vorgaben gebunden. Da dem Finanzministerium jedoch Missmanagement im Zusammenhang  mit der Bankenkrise im Nachgang der Bubble-Wirtschaft Ende der 80er Jahre vorgeworfen wurde, verlor es seine einst überragende Stellung und damit auch seine geldpolitischen Kompetenzen.

Wahre Unabhängigkeit erfordert jedoch mehr als nur eine pro forma Freiheit in der Geldpolitik. Denn wenn etwa die zuständigen Direktoren bzgl. ihrer Verdienst- und Karrierechancen von der Regierung abhängen, können diese schnell unter Druck gesetzt werden. Bei der Beurteilung des Unabhängigkeitsgrads einer Zentralbank werden daher verschiedene Kriterien herangezogen. Institutionelle Unabhängigkeit bezeichnet die Freiheit von Weisungen Dritter wie Parlamenten und Regierungen. Funktionelle Unabhängigkeit bedeutet, dass die Zentralbank vorrangig dem Ziel der Preisstabilität verpflichtet ist und andere Ziele, wie etwa die Förderung einer hohen Beschäftigung, nur verfolgt werden dürfen, wenn dies mit der Sicherung von Preisstabilität vereinbar ist. Finanzielle Unabhängigkeit ist gewährleistet, wenn eine Notenbank sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben selbst mit den erforderlichen Mitteln ausstatten kann. Personelle Unabhängigkeit schließlich kann durch Instrumente wie lange Amtszeiten der Direktoren, gestaffelte Vertragslaufzeiten und ausreichende Vergütung  umgesetzt werden.

Nach Ansicht vieler Beobachter nimmt die Bank of Japan unter den wichtigen Notenbanken weltweit nur einen mittleren Rang auf der Unabhängigkeitsskala ein. Zunächst ist die Bank aufgefordert, ihre geldpolitische Strategie eng mit der allgemeinen wirtschaftspolitischen Strategie der Regierung zu koordinieren. Der geldpolitische Ausschuss als oberstes Beschlussfassungsorgan ist zwar weisungsunabhängig, jedoch dürfen an den Sitzungen stets zwei Regierungsvertreter teilnehmen, die eine Verschiebung von Entscheidungen bewirken können. Die meisten Bedenken ergeben sich bei der personellen Unabhängigkeit. Der geldpolitische Ausschuss umfasst neun Personen (den Gouverneur, zwei Vize-Gouverneure und sechs einfache Mitglieder). Diese werden für fünf Jahre nach Beschluss des Kabinetts und Bestätigung beider Kammern des Parlaments ernannt. Wiederwahl ist möglich. Die Amtszeit ist also relativ kurz (im Vergleich zu acht Jahren bei der EZB und 14 Jahren beim amerikanischen Federal Reserve Board). Da weiterhin keine der jeweiligen Regierung nicht genehme Kandidaten neu- oder wiederernannt werden können, dürften künftige Karrierechancen durchaus bei dem einen oder anderen Mitglied des geldpolitischen Ausschusses das Amtsgebaren beeinflussen.

Welche Hinweise auf den Grad der Unabhängigkeit der neun Direktoren der Bank of Japan ergeben sich aus den jüngsten dramatischen geldpolitischen Beschlüssen?

Gleich nach Amtsantritt Ende 2012 ließ PM Abe verlautbaren, dass er von der BoJ eine erheblich gelockerte Geldpolitik mit einem klaren Inflationsziel erwarte. Bereits im Januar dann verkündete der geldpolitische Ausschuss dann ein solches Ziel von 2%. Da die Amtszeit des bis zu diesem Zeitpunkt amtierenden Gouverneurs Shirakawa im April auslief, begann die Suche nach einem Nachfolger, der ganz auf der Linie der neuen Regierung stehen sollte. Aus Protest vor den offenen Einmischungen der neuen Regierung trat Shirakawa bereits im März von seinem Posten zurück und wurde durch Haruhiko Kuroda, dem bisherigen Chef der Asian Development Bank, ersetzt. Ebenfalls neu ernannt wurden die beiden Vize-Gouverneure. Kuroda zögert dann nicht lange und setzte bereits in der ersten Sitzung des geldpolitischen Ausschusses nach seiner Amtseinführung die neue Linie durch. Bemerkenswert ist dabei das Verhalten der sechs Altmitglieder. Denn für Beschlüsse bedarf es einer Mehrheit im Ausschuss und jedes Mitglied hat genau eine Stimme ohne Privileg des Gouverneurs. Die Altmitglieder hatten stets die Linie der alten Führung mitgetragen, die zwar mit Leitzinsen nahe Null und einer steten Ausweitung der Geldbasis bereits eine sehr lockere Geldpolitik verfolgte, für das Erreichen eines Inflationsziels aber flankierende strukturelle  Maßnahmen der Wirtschaftspolitik als notwendig erachtete. Auch in lockeren Zeiten müsse sich Geldpolitik an Regeln orientieren und verlässlich bleiben. So äußerte sich noch im März 2013 das Ausschussmitglied Ishida in einer Rede vor lokalen Wirtschaftsvertretern. Kuroda gelang es jedoch nach etwa 2 Wochen im Amt die Zeitenwende bei der BoJ – insbesondere die drastische Geldmengenausweitung ohne verbindliche Regel und Wachstum der Geldbasis als einziges operatives Ziel – ohne eine einzige Gegenstimme durchzusetzen (nur bei der Entscheidung über einen Unterpunkt gab es eine abweichende Stimme). Waren die Altmitglieder plötzlich alle vom Gegenteil dessen überzeugt, was sie noch wenige Wochen vorher vertreten hatten? Oder hatten zumindest einige von diesen eine mögliche zweite Amtszeit ab 2015 im Auge? Die mangelnde personelle Unabhängigkeit der BoJ hätte sich damit als offene Flanke erwiesen.

Weltweit ist eine verstärkte politische Einflussnahme auf die Notenbanken zu konstatieren, die deren Unabhängigkeit zu untergraben droht. Besonders evident war dies bisher bei der EZB und der amerikanischen FED. Auch bei der Bank of Japan scheint dieser Trend nun durchgeschlagen zu haben.

16. April 2013, Frank Rövekamp

 

Wirtschaftspolitik in Asien

2. 5. Japan im April 2018, Szenario „Pechmarie“
29. 4. Japan im April 2018, Szenario „Goldmarie“
22. 4. Die neue Geldpolitik der Bank of Japan
16. 4. Wie unabhängig ist die Bank of Japan?
16. 4. Japan im Währungskrieg?

 

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